Réunie le mercredi 12 juillet 2023, sous la présidence de Catherine Deroche, la commission a adopté le rapport et les recommandations présentés par Élisabeth Doineau, rapporteure générale, et Annie Le Houerou, rapporteure, et en a autorisé la publication sous la forme d’un rapport d’information.
Pourquoi ce contrôle ?
Dans le cadre de la mission d’évaluation et de contrôle de la sécurité sociale (Mecss), le Sénat a lancé une mission d’information sur les organismes et fonds financés par les régimes obligatoires de base (Offrob) afin de renforcer la portée du contrôle parlementaire sur les subventions accordées et de tirer les conséquences du mouvement de socialisation du financement des agences sanitaires.
Les Offrob sont les fonds et organismes autonomes concourant aux missions de la sécurité sociale et recevant, à ce titre, une subvention pérenne d’un ou plusieurs régimes obligatoires de base de la sécurité sociale. Ils incluent notamment l’Agence nationale de santé publique (Santé publique France), l’Office national d’indemnisation des victimes d’accidents médicaux (Oniam), la Haute Autorité de Santé (HAS) ou encore l’Agence nationale de sécurité du médicament et des produits de santé (ANSM).
Les quinze Offrob répertoriés à l’annexe 2 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023 ont reçu en 2022 6,7 milliards d’euros de subventions des branches maladie, accidents du travail et maladies professionnelles et autonomie, soit un montant supérieur de moitié aux crédits de la mission « Culture » du budget général.
L’information et le contrôle parlementaires sur l’affectation et l’utilisation des fonds publics sont une garantie démocratique majeure, mais ceux-ci s’avèrent moins exigeants pour les subventions de la sécurité sociale que pour les crédits budgétaires de l’État. Ainsi, onze des quinze subventions aux Offrob ne font pas l’objet d’un vote explicite en loi de financement de la sécurité sociale, et peuvent donc être modifiées par voie réglementaire même lorsque les corrections apportées dépassent plusieurs milliards d’euros, comme ce fut le cas pour la dotation à Santé publique France en 2020, dans un contexte de crise sanitaire mettant fortement sous tension les finances de l’agence.
Dans ce contexte, le transfert de sept subventions auparavant portées par l’État à la sécurité sociale depuis 2015 entraîne un affaiblissement de la portée de l’autorisation parlementaire sur le montant des subventions publiques aux Offrob en exécution et sur l’usage qui en est fait. La mission examinera les conséquences de ces transferts, tant sur la gouvernance des organismes concernés que sur leur gestion.
Afin de garantir l’efficience des financements accordés aux Offrob, mais aussi l’adéquation des subventions versées à leurs besoins financiers parfois dynamiques, l’information et le contrôle parlementaires sur les subventions qui leur sont accordées par la sécurité sociale gagneraient à être renforcés. La mission étudiera les possibilités de raffermir la portée de l’autorisation parlementaire sur les subventions aux Offrob, sans nuire à la flexibilité de leur gestion.
Quels constats et recommandations ?
Les rapporteures ont constaté que le niveau d’information et d’autorisation parlementaire sur les dotations accordées aux Offrob n’était pas à la hauteur des enjeux démocratiques et financiers associés, malgré la rénovation récente du cadre organique en la matière.
Dans un contexte où certains Offrob ont fait part à la mission de difficultés financières structurelles et d’un financement insuffisant des nouvelles missions qui leur incombent, les rapporteures déplorent tout particulièrement l’impossibilité pour les parlementaires de remettre en question le niveau des dotations accordées à onze des quinze Offrob, dont le montant de subvention de la sécurité sociale n’est pas inscrit en LFSS, même lorsqu’il est manifestement inadapté.
Par conséquent, la mission a conclu à la nécessité de réformer la procédure budgétaire applicable selon deux axes : rendre plus démocratique la prise de décision, et rendre plus efficace la gestion des Offrob. Les neuf propositions formulées par les rapporteures entendent :
- renforcer la portée de l’autorisation et l’information parlementaire sur les dotations accordées aux Offrob ;
- adapter la gouvernance des Offrob pour davantage associer la sécurité sociale ;
- rénover la procédure budgétaire applicable aux Offrob, notamment afin de leur permettre de disposer d’une vision de moyen terme sur leurs recettes.